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让“红头文件”不能任性 ——部法规司负责人解读《自然资源规范性文件管理规定》

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  規範性文件,是法律、法規和規章以外不受《中華人民共和國立法法》調整,卻在行政管理實踐中對公民權利和義務産生重大影響的“紅頭文件”,是行政管理的重要依據。《自然資源規範性文件管理規定》(以下簡稱《規定》)于2019年1月1日起施行。自然資源部法規司司長魏莉華指出,這是部組建之後加強依法行政制度建設的重要舉措之一,目的是集中解決“紅頭文件”太任性的問題,把自然資源規範性文件“裝進制度的籠子裏”,切實約束規範公權力,保護公民、法人和其他組織的合法權益。

  制度層面管好“紅頭文件”,建部伊始十分必要

  “全面加強規範性文件管理,是貫徹法治政府建設部署,推進自然資源法治建設的必然要求。”魏莉華指出,黨中央、國務院高度重視規範性文件的管理,將其作爲法治政府建設的重中之重,作出了一系列決策部署。2015年,中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》要求加強規範性文件的監督管理,完善規範性文件制定程序,明確涉及公民、法人和其他組織權利義務的規範性文件,應當按照法定要求和程序予以公布,未經公布的不得作爲行政管理依據。2018年5月,國務院辦公廳下發《關于加強行政規範性文件制定和監督工作的通知》,就嚴格規範性文件制發程序、防止亂發文件等作出了規定,要求做好機構改革過程中規範性文件清理和實施的銜接工作。近日,在總結完善規範性文件合法性審核機制試點的基礎上,國務院辦公廳又印發了《關于全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》,對建立和實施規範性文件的合法性審核機制作出全面部署。

  魏莉華介紹,落實黨中央國務院的決策部署,自然資源系統在規範性文件管理方面具有很好的基礎。原國土資源部在國務院部門中率先實施了規範性文件合法性審核制度和規範性文件統一登記、統一編號、統一發布的“三統一”制度,並承擔了原國務院法制辦組織的規範性文件合法性審核試點工作。原國家海洋局、原國家測繪地信局分別建立了規範性文件的清理和發布機制。大部分地方自然資源主管部門也制定了相關規定,探索和積累了很多有益的做法和經驗。

  “但實踐中還存在不少問題。”魏莉華直言。一是數量繁多,僅在部層面,現行有效的規範性文件就有700余件,“很多文件錯也沒錯,用也沒用”;二是形式較爲繁雜,具有規範性文件性質的文件不僅有部(局)、廳(室)發文,還有大量的複函、明電等;三是有的同類文件之間內容沖突;四是不重視有效期制度,部分文件過了有效期才發現還需要繼續執行;五是解釋不規範,有的具有舉證的性質;六是一些試點文件沒有明確試點期限,引發大量矛盾和糾紛。因此,在建部伊始制定實施《規定》,將自然資源規範性文件的管理納入法治軌道,對于全面履行“兩統一”部門職責,推進生態文明建設,十分必要。

  實現對規範性文件全程管控

  《規定》對規範性文件的起草、征求意見、合法性審核、審議、發布、解讀、備案、解釋、評估、編纂、清理等各個環節進行了全面規範,目的是對規範性文件實行全流程管理,確保規範性文件管理的所有環節都有制度可依。魏莉華介紹,其中主要的制度包括全面公開征求意見、合法性審核、集體審議、“三統一”及評估清理等。

  ——全面聽取意見加強評估論證。爲了從源頭上控制規範性文件的數量,提高質量,《規定》明確規範性文件在起草階段就要嚴格執行一系列規定:一是明確起草機構應當對制定規範性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進行全面論證、評估;二是明確了開展規範性文件風險評估和制定應對預案的要求;三是明確規範性文件起草中公職律師、法律顧問和有關方面的專家參與論證的要求;四是要求充分、公開、廣泛聽取意見,必要時應當召開聽證會、論證會聽取意見。除依法需要保密或者不宜公開的外,應當向社會公開征求意見。

  ——嚴格規範性文件合法性審核。按照黨中央國務院關于完善規範性文件合法性審核機制的相關要求,《規定》對規範性文件合法性審核的內容、程序、處理方式等進行了明確:一是明確規範性文件合法性審核是必經程序,未經法治工作機構合法性審核或者審核不合法的規範性文件送審稿,不得提請審議。二是明確了合法性審核應當提交的材料。三是明確了起草機構、辦公機構和法治工作機構的各自職責。四是明確了合法性審核時限,即審核時間不少于五個工作日,最長不超過十五個工作日。五是對審核意見進行了細化規定,包括合法、不合法及應當修改等審核意見及相應處理要求。

  ——落實規範性文件“三統一”制度。爲嚴格自然資源規範性文件制發程序、嚴控發文數量,《規定》明確,規範性文件實行統一登記、統一編號、統一發布制度。縣級以上自然資源主管部門制發規範性文件,應當使用專門字號單獨編號。魏莉華介紹,從實際效果看,原國土資源部自2015年5月實施規範性件“三統一”制度起,大大減少了規範性文件數量,每年發布的規範性文件僅10余件,同時文件質量也不斷提高。

  ——建立規範性文件有效期制度實現動態清理。探索規範性文件的有效期制度,是《國務院關于加強法治政府建設的意見》的明確要求,主要目的是強化監督制約,打破規範性文件的“終身制”,實現規範性文件的動態清理,避免立、改、廢的隨意性。設定規範性文件的有效期,也便于公衆掌握文件的生效和廢止期限,並且産生依規行爲即會獲得合法收益並且受到法律保護的合理期待。因此,《規定》在總結多年來實施規範性文件有效期制度的基礎上,經廣泛征求意見,明確“起草規範性文件應當注明有效期。規範性文件的有效期不得超過五年,地方性法規或者地方政府規章另有規定的,從其規定”。規範性文件有效期屆滿前,起草機構要根據不同情況分別提出處理意見。在制定新文件時,也要對原有規範同類事項的規範性文件提出處理意見。

  “需要特別指出的是,在《規定》實施之前出台的自然資源規範性文件,很大部分沒有有效期。對這些規範性文件的處理,將通過定期清理方式不斷消化,其有效性將通過公布有效規範性文件目錄的方式予以確認。”魏莉華強調。

  全面落實責任,抓好貫徹實施

  《規定》的各項制度是落實黨中央國務院的要求,也是對實踐經驗的總結和提升。魏莉華指出,各級自然資源管理部門要在全面梳理總結既有工作基礎上,著重從以下幾個方面抓好《規定》的貫徹實施,全面加強規範性文件管理。

  一是抓好《規定》的學習宣傳。《規定》是今後自然資源系統加強規範性文件管理的根本遵循,是加強自然資源法治建設,推進自然資源系統依法行政的重要制度規範。各級自然資源管理部門要站在講政治的高度,切實抓好《規定》的學習宣傳。各級法治工作機構要主動承擔起職責,組織好學習宣傳活動,確保上下一把尺子,全面掌握《規定》的各項制度要求,保證《規定》的全面落實。

  二是全面開展規範性文件清理工作。魏莉華透露,目前,部正在根據《深化黨和國家機構改革方案》關于自然資源部的職責定位,結合自然資源管理實踐,對部本級規範性文件進行全面清理,進一步“減量提質”,切實精減規範性文件數量,增強制度措施的針對性、協調性和有效性。清理完成後,將及時公布繼續有效的規範性文件目錄,方便公衆查詢,接受社會監督;未在目錄範圍內的,不得作爲管理行政相對人的依據。地方各級自然資源管理部門,也要在機構改革到位後,針對規範性文件管理實踐中的突出問題,及時部署全面開展清理工作。

  三是加強對《規定》貫徹落實情況的考核評價。各級自然資源管理部門,要按照《規定》要求,將規範性文件管理工作納入依法行政考核內容;上級自然資源主管部門發現下級自然資源主管部門的規範性文件存在違反憲法、法律、法規、規章和國家政策的,應當依照職責和法定權限通知有權處理機關督促糾正,這是落實《規定》的外部監督機制。要通過內外結合,把規範性文件管理各項規定從“軟要求”變爲“硬約束”。對于違反《規定》的行爲,要區分不同的責任主體進行處理。法治工作機構未嚴格履行合法性審核職責,起草機構應當提交而未提交合法性審核,或者不采納合法性審核意見,導致規範性文件違法,造成嚴重後果的,要對直接責任人員依法給予行政處分。


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